ESTADO DE GOIÁS

AGÊNCIA GOIANA DE INFRAESTRUTURA E TRANSPORTES

SETOR DE ANÁLISE DE NEGÓCIOS PÚBLICOS

Processo: 202500036009024

Nome: ETICA CONSTRUTORA LTDA 26.631.473/0001-80

Assunto: Análise jurídica. Alteração da composição do Consórcio na Concorrência nº 027/2024, com exclusão da consorciada e pedido de assunção isolada pela Ética Construtora Ltda.

PARECER JURÍDICO GOINFRA/PR-PROSET-ANP-18760 Nº 644/2025

ANÁLISE JURÍDICO-ADMINISTRATIVA. CONCORRÊNCIA Nº 027/2024. ALTERAÇÃO DA COMPOSIÇÃO CONSORCIAL. PEDIDO DE ALTERAÇÃO PARA CONSÓRCIO ÉTICA/MATRIX. EXCLUSÃO DA CONSORCIADA MATRIX. PEDIDO DE ASSUNÇÃO ISOLADA PELA ÉTICA CONSTRUTORA LTDA. CISÃO PARCIAL DA PAVIENGE. ANÁLISE DA VALIDADE DA HABILITAÇÃO ORIGINAL. CAPACIDADE TÉCNICA INDIVIDUAL DA EMPRESA LÍDER COMPROVADA. POSSIBILIDADE DE HABILITAÇÃO ISOLADA. VIABILIDADE JURÍDICA.

relatório

Trata-se de expediente encaminhado a esta Procuradoria Setorial, por força do Despacho nº 777/2025/GOINFRA/PR (SEI nº 78790458), para emissão de parecer jurídico acerca da viabilidade de alteração da composição do consórcio vencedor da Concorrência nº 027/2024, que tem por objeto a contratação de empresa de engenharia para a execução da obra de restauração da Rodovia GO-151, no trecho entre Porangatu e Mutunópolis, com extensão de 40,54 km.

A controvérsia central reside na solicitação formulada pela empresa Ética Construtora Ltda., líder do Consórcio Ética/Pavienge, para substituir a consorciada minoritária, Pavienge Engenharia Ltda., pela empresa Matrix Infraestrutura Ltda., com a consequente formação do Consórcio Ética/Matrix.

O procedimento licitatório em tela, desde seu início, foi marcado por uma série de incidentes administrativos e judiciais de alta complexidade. O Consórcio Ética/Pavienge, composto pela Ética Construtora Ltda. (com 99% de participação) e pela Pavienge Engenharia Ltda. (com 1% de participação), sagrou-se, inicialmente, vencedor do certame ao apresentar a proposta mais vantajosa. Contudo, em fase posterior, o consórcio foi desclassificado em razão de uma sanção de inidoneidade que havia sido aplicada à empresa Pavienge Engenharia Ltda. em processo administrativo diverso.

A referida penalidade foi, posteriormente, objeto de anulação pela própria Presidência desta Agência, mediante o Despacho Decisório nº 7/2025/PR CONTROLE, que reconheceu a inexistência de prévio Processo Administrativo Sancionador (PARF), configurando violação ao devido processo legal. A anulação da penalidade motivou a revisão do ato de desclassificação do consórcio no âmbito da Concorrência nº 027/2024.

A questão foi judicializada pela Ética Construtora Ltda., que obteve decisão liminar para suspender os efeitos de sua desclassificação. Após uma série de recursos e manifestações, a Presidência da GOINFRA, em exercício do poder de autotutela, decidiu pela anulação parcial do certame, restringindo a nulidade exclusivamente ao ato de desclassificação do Consórcio Ética/Pavienge, o que resultou na sua reintegração ao processo e na retomada da análise de sua proposta, declarando-o novamente vencedor.

Nesse ínterim, em 11 de junho de 2025, a Ética Construtora Ltda. protocolou a Manifestação (SEI nº 75725722), por meio da qual comunicou a ocorrência de um fato novo que, segundo alega, inviabiliza a manutenção da composição original do consórcio. A empresa informou que a Pavienge Engenharia Ltda. promoveu uma cisão parcial, com a transferência de seu patrimônio técnico e operacional, incluindo os atestados de capacidade técnica utilizados para a habilitação no certame, para outra pessoa jurídica. Tal reestruturação societária, na visão da requerente, implicou a perda da capacidade técnica da consorciada, tornando imperativa sua substituição para garantir a execução do futuro contrato. Diante disso, requereu a aceitação da reconfiguração do consórcio com a inclusão da empresa Matrix Infraestrutura Ltda., apresentando o respectivo Termo de Compromisso de Constituição de Consórcio (SEI nº 75725765) e, posteriormente, a documentação de habilitação da nova integrante (SEI nº 76515676) e a anuência formal da Pavienge Engenharia Ltda. com sua retirada (SEI nº 76515724).

Em contrapartida, o Consórcio BTB-TECCON, segundo colocado no certame, apresentou representação (autuada no Processo SEI nº 202500036008559 e referenciada nos autos) na qual contesta a tese de fato superveniente. Alega que a cisão patrimonial da Pavienge Engenharia Ltda. teria sido formalizada em 27 de junho de 2024, data anterior à sessão pública de abertura da licitação, que ocorreu em 12 de setembro de 2024. Sob essa ótica, o Consórcio Ética/Pavienge já não detinha, no momento da habilitação, a capacidade técnica declarada, o que macularia de nulidade absoluta e com efeitos ex tunc o ato de sua habilitação, tornando juridicamente impossível a substituição de um integrante de um consórcio que jamais esteve regularmente habilitado.

Instada a se manifestar, esta Procuradoria Setorial, por meio do Despacho nº 178/2025/PROSET ANP (SEI nº 76322985), converteu o julgamento em diligência, solicitando às áreas técnicas a análise de diversos pontos, incluindo a manutenção dos requisitos de habilitação pela nova composição consorcial, a verificação da ausência de prejuízo à execução contratual e a inexistência de vedação editalícia para a alteração.

Em resposta, a Gerência de Licitação, por meio do Relatório nº 13/2025 (SEI nº 77623725), atestou que a empresa Matrix Infraestrutura Ltda. cumpre todos os requisitos de habilitação jurídica, regularidade fiscal e qualificação econômico-financeira. A Diretoria de Obras Rodoviárias, por sua vez, por meio do Despacho nº 3390/2025/DOR (SEI nº 77415801) e do Relatório de Habilitação Técnica (SEI nº 77415479), em análise preliminar, concluiu que o novo consórcio atende aos requisitos de qualificação técnica.

Contudo, a validade jurídica desta conclusão, para fins de deferimento da substituição, permanece condicionada à manifestação técnica conclusiva da DOR sobre a regularidade da habilitação original do Consórcio Ética/Pavienge, conforme será detalhado adiante. Subsequentemente, por meio do Despacho nº 3956/2025/DOR (SEI nº 78605161), e em resposta a nova diligência, a mesma Diretoria atestou que a empresa Ética Construtora Ltda., de forma isolada, também possui a capacidade técnica necessária para a execução das parcelas de maior relevância do objeto contratual.

A matéria foi submetida à apreciação da Procuradoria-Geral do Estado de Goiás (PGE-GO), que, por meio do Despacho nº 1361/2025/GAB (SEI nº 78189909), orientou que, embora a substituição de consorciada na fase licitatória seja teoricamente viável, ela não pode ser utilizada para sanar um vício de habilitação preexistente. A PGE-GO estabeleceu como ponto crucial a verificação da validade da habilitação original do Consórcio Ética/Pavienge, ressaltando que, se confirmada a cisão da Pavienge antes da habilitação, o consórcio deveria ser considerado inabilitado desde o início, o que impediria qualquer substituição posterior.

Por fim, a Ética Construtora Ltda. protocolou o Ofício (SEI nº 78785119) no qual, com base na comprovação de sua capacidade técnica individual, requereu a homologação do certame em seu favor exclusivo, prescindindo da formação de consórcio.

Os autos retornaram, portanto, a esta Procuradoria Setorial para a emissão de parecer conclusivo, ponderando todos os elementos fáticos e jurídicos coligidos, especialmente a controvérsia sobre a tempestividade da cisão da empresa Pavienge e suas implicações na validade do ato de habilitação.

É o relatório.

Passa-se à fundamentação.

Do consórcio e Da alteração consorcial

O consórcio constitui um conglomerado sem personalidade jurídica de sociedades empresárias reunidas com o objetivo de unir esforços em prol da consecução de interesses comuns das consorciadas. Com efeito, trata-se de uma relação contratual, que tem como pressupostos mínimos os capitulados no art. 279 da Lei das S/A’s. No que interessa ao caso presente caso, a participação dessa figura jurídica em licitações (e, por conseguinte, em contratos administrativos) encontrava disciplina no art. 33 da Lei n° 8.666/1993. Por sua vez, a Lei 14.133/21 assim disciplinou sobre o tema:

Art. 15. Salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório, pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, observadas as seguintes normas:

I - comprovação de compromisso público ou particular de constituição de consórcio, subscrito pelos consorciados;

II - indicação da empresa líder do consórcio, que será responsável por sua representação perante a Administração;

III - admissão, para efeito de habilitação técnica, do somatório dos quantitativos de cada consorciado e, para efeito de habilitação econômico-financeira, do somatório dos valores de cada consorciado;

IV - impedimento de a empresa consorciada participar, na mesma licitação, de mais de um consórcio ou deforma isolada;

V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, tanto na fase de licitação quanto na de execução do contrato.

§ 1º O edital deverá estabelecer para o consórcio acréscimo de 10% (dez por cento) a 30% (trinta por cento) sobre o valor exigido de licitante individual para a habilitação econômico-financeira, salvo justificação.

§ 2º O acréscimo previsto no § 1º deste artigo não se aplica aos consórcios compostos, em sua totalidade, de microempresas e pequenas empresas, assim definidas em lei.

§ 3º O licitante vencedor é obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constituição e o registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no inciso I do caput deste artigo.

§ 4º Desde que haja justificativa técnica aprovada pela autoridade competente, o edital de licitação poderá estabelecer limite máximo para o número de empresas consorciadas.

§ 5º A substituição de consorciado deverá ser expressamente autorizada pelo órgão ou entidade contratante e condicionada à comprovação de que a nova empresa do consórcio possui, no mínimo, os mesmos quantitativos para efeito de habilitação técnica e os mesmos valores para efeito de qualificação econômico-financeira apresentados pela empresa substituída para fins de habilitação do consórcio no processo licitatório que originou o contrato.

A participação de empresas em licitações, na forma de consórcios, representa a soma de experiências e qualificações técnicas para viabilizar a execução de serviços públicos, com aumento da competitividade e possibilidade de seleção de licitantes capacitados, sem perder de vista a busca por preços mais vantajosos. Nesse sentido, esclarece-se que disciplinam o consórcio os arts. 278 e 275 da Lei nº 6.404/76, discernindo que se trata de uma associação entre sociedades, sem personalidade jurídica, na qual os consorciados somente se obrigam nas condições previstas no respectivo contrato, respondendo cada um por suas obrigações, sem presunção de solidariedade.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União tem assentado que a Lei - tanto a 8.666/93, quanto a 14.133/21, deixam à discricionariedade do gestor a decisão de admitir ou não a participação de empresas organizadas em consórcios no certame, devendo o desígnio ser verificado caso a caso. No caso em tela, admitiu-se a participação de empresas consorciadas e, ainda, a substituição de consorciadas (minuta de edital - SISLOG 68828), com as seguintes regras acerca da sua participação no certame, e, consequentemente, da substituição das consorciadas:

3.12. Neste certame é admitida a participação de empresas reunidas em consórcio:

3.12.1. Caso esteja admitida a participação de consórcio no item 3.12, esta estará vinculada as definições do item 6.5 deste Edital.

[...]

Consórcio de empresas

6.5. Será permitida a participação de pessoas jurídicas organizadas em consórcios, atendidas as condições previstas no art. 15 da Lei nº 14.133/2021 e observadas as seguintes normas:

6.5.1. Comprovação de compromisso público ou particular de constituição de consórcio, subscrito pelos consorciados;

6.5.2. Fica vedada a participação de pessoa jurídica consorciada em mais de um consórcio ou isoladamente, bem como de profissional em mais de uma empresa, ou em mais de um consórcio;

6.5.3. Indicação da empresa líder do consórcio, que será responsável por sua representação perante a Administração;

6.5.3.1. O consórcio deverá ter uma administração única, que se dará através da líder do consórcio, obrigatoriamente uma empresa brasileira, objetivando a garantia de uniformidade técnica no desenvolvimento dos serviços.

6.5.4. Responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, tanto na fase de licitação quanto na de execução do contrato;

6.5.5. O prazo de duração do consórcio deve, no mínimo, coincidir com o prazo de conclusão do objeto licitatório, até sua aceitação definitiva;

6.5.6. Número de empresas por consórcio limitar-se-á a três empresas;

6.5.7. O licitante vencedor é obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constituição e o registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no item 6.5.1;

6.5.8. Os consorciados deverão apresentar compromisso de que não alterarão a constituição ou composição do consórcio, visando manter válidas as premissas que asseguram a sua habilitação, salvo quando expressamente autorizado pelo contratante;

6.5.9. Na habilitação econômico-financeira, para os licitantes em formato de consórcio, será considerado o acréscimo no percentual de 20% (vinte por cento) sobre o valor exigido de licitante individual para a habilitação econômico-financeira;

6.5.9.1. O acréscimo previsto no item 6.5.9 não se aplica aos consórcios compostos, em sua totalidade, de microempresas e pequenas empresas, assim definidas em lei.

6.5.10. Todos os integrantes do consórcio deverão apresentar a documentação de habilitação, admitindo-se, para efeito de qualificação técnica, o somatório dos quantitativos de cada consorciado, e, para efeito de qualificação econômico-financeira, o somatório dos valores de cada consorciado, observado o disposto no item 6.5.9.

Para resguardar o interesse público e tendo em vista a mutabilidade dos contratos administrativos e a dinamicidade da atividade empresarial, doutrina/literatura jurídica e jurisprudência têm admitido tanto a possibilidade de substituição de empresas consorciadas quanto a alteração do percentual de participação, desde que mantidas todas as condições de habilitação e qualificação exigidas no processo licitatório. Eis os ensinamentos do Antônio Carlos Cintra do Amaral (2010, p.201):

(a) Os editais de licitação devem determinar que qualquer alteração na composição do consórcio, assim como na participação percentual de cada consorciada, deve ser submetida à aprovação prévia da Administração, quer ela ocorra durante a licitação, quer durante a execução do contrato; (...)

No mesmo sentido é o entendimento de Rafael Alves de Menezes (2021, p. 50-51):

[...] a partir do momento em que o contrato tem sua execução iniciada, vigora a premissa de mutabilidade que orienta a lógica dos contratos administrativos, pouco importando a natureza jurídica do contratado, se sociedade empresária isolada ou consórcio. [...] Entretanto, quando o contrato administrativo é celebrado, o consorciado é um contratado como outro qualquer, sujeito ao desenvolvimento de uma atividade empresarial dinâmica, estando o contrato sujeito a alterações objetivas e subjetivas.

O que importa para o ente público, independentemente de alterações na estrutura societária do contratado, é que o contrato seja executado. As circunstâncias fáticas, econômicas e sociais do momento da realização da licitação não se perpetuam, o que justifica alterações no contrato, sempre com vistas à execução do objeto da maneira que melhor concretize o interesse público, o que pode abranger modificações no aspecto subjetivo do contrato.

Daí por que não se abona interpretação que não admita a alteração da composição do consórcio por ausência expressa de autorização legal, o que seria um retrocesso a um positivismo cego, que não mais vigora no direito administrativo pós-moderno.

Segundo leciona Rafael Alves de Menezes (2021, p.53) deve-se considerar a possibilidade de alteração dos percentuais do consórcio celebrado, caso constatada a possibilidade de descumprimento contratual, com eventuais riscos de paralisação da obra. O mesmo motivo aparenta permitir a saneabilidade durante o procedimento licitatório, especialmente se não violada a isonomia do certame.

Questiona-se, portanto, se é possível a exclusão/substituição de uma consorciada durante o processo licitatório.

A substituição de consorciada é regulamentada pela Lei n. 14.133/21, em seu art. 15, §5º:

Art. 15. Salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório, pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, observadas as seguintes normas:

[...]

§ 5º A substituição de consorciado deverá ser expressamente autorizada pelo órgão ou entidade contratante e condicionada à comprovação de que a nova empresa do consórcio possui, no mínimo, os mesmos quantitativos para efeito de habilitação técnica e os mesmos valores para efeito de qualificação econômico-financeira apresentados pela empresa substituída para fins de habilitação do consórcio no processo licitatório que originou o contrato.

Portanto, inexiste limitação definida expressamente em lei se é possível ou não a substituição de consorciada antes da assinatura do contrato. O edital também não realiza limitação (como apresentado no item 2.3 deste Parecer Jurídico), tratando especificamente do momento contratual ou do processo licitatório. Passa-se à análise do caso sob duas hipóteses: se há uma lacuna na lei e no edital; ou se, ao não delimitar as hipóteses de substituição da consorciada, a lei confere à Administração Pública uma margem para a decisão administrativa. Ambas as hipóteses conduzem ao mesmo resultado.

Caso adotada a primeira hipótese (lacuna normativa), não se verifica norma jurídica apartada apta a ser aplicada por analogia. Também não se verificam, ao menos dentro da GOINFRA, decisões administrativas pretéritas aptas a consolidarem um costume administrativo. Acerca dos princípios gerais do direito, são tratados na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em seu art. 4º, com diretrizes interpretativas definidas nos arts. 20 e seguintes. Do seu conteúdo, é possível extrair as seguintes diretrizes para a interpretação do presente caso concreto: a) Decidir com base nos elementos concretos postos, e não com base em valores jurídicos abstratos; b) Decidir e motivar conforme a necessidade e adequação da medida; e c) Levar em consideração os obstáculos reais da Administração Pública para a presente tomada de decisão.

Já sobre a segunda hipótese, ao não delimitar os casos de substituição de consorciada, é possível interpretar que a lei não apresenta uma lacuna, mas, na realidade, confere à Administração Pública uma margem de decisão administrativa, fundada nos elementos acima citados e nas regras do discurso racional prático. Entendemos ser aplicável ao caso a segunda hipótese, não se tratando o caso como uma lacuna normativa, mas como uma decisão legislativa de conferir margem à discricionariedade técnica. Ainda assim, por cautela, os parágrafos subsequentes deste opinativo apresentarão exigências de justificativas técnicas que abranjam ambas as possibilidades.

As diretrizes específicas para a alteração ou desconstituição de consórcio já foram apresentadas pela Procuradoria Federal, por meio do Parecer Jurídico nº 00919/2012/TG/PFE/DNIT:

15.1. As referidas alterações são medida excepcional;

15.2. A Administração deve comprovar que o consórcio permanece, após a alteração, com todos os requisitos exigidos à época da habilitação na licitação;

15.3. Devem ser comprovados fatos novos, ocorridos após a adjudicação do objeto, que justifiquem a alteração;

15.4. A nova composição do consórcio não deve prejudicar a execução do objeto contratado nem constituir burla ao procedimento licitatório;

15.5. A Administração deve averiguar se foram mantidas todas as condições constantes no contrato original;

15.6. Na hipótese de alteração significativa do consórcio, mais semelhante a uma dissolução deste, a justificativa apresentada pela administração para aceitá-la deve ser proporcionalmente mais fundamentada.

O Tribunal de Contas da União (ACÓRDÃO N. 2603/2007 – PLENÁRIO) também julgou necessário o cumprimento dos seguintes requisitos:

a) Edital não a vedasse expressamente;

b) Fossem atendidos pela nova empresa, os requisitos da habilitação de que trata o art. 27 da Lei 8.666/93;

c) Fossem mantidas todas as condições estabelecidas no contrato original;

d) Não houvesse prejuízo para a execução do objeto pactuado pela modificação da estrutura da empresa; e

e) Houvesse expressa da Administração, após a verificação dos requisitos apontados anteriormente, como condição para a continuidade do contrato.

O Gabinete da PGE, mediante o Despacho nº 1361/2025/GAB (SEI nº 78189909), assim orientou:

25. Diante do exposto, com acréscimos e pontual ressalva consignada no parágrafo 16, antecedente, aprova-se parcialmente o Parecer Jurídico GOINFRA/PR-PROSET-ANP nº 548/2025 (SEI nº 77782126), concluindo-se pela viabilidade teórica de alteração de consórcio ainda na fase licitatória, sem prejuízo da necessidade de serem observadas as condicionantes elencadas no opinativo setorial e no presente expediente, conferindo-se especial relevo, no caso concreto analisado, à necessidade de se averiguar se o Consórcio “Ética/Pavienge” ostentava, no decurso da fase de habilitação, as condições próprias a tal etapa, impondo-se, em caso negativo, o reconhecimento prévio da inabilitação, com a consequente inviabilidade de alteração posterior do Consórcio.

A alteração de consórcio, com alteração subjetiva de uma das participantes, é medida excepcional, que somente pode ser admitida em situações bem delineadas e justificadas pelas empresas, de modo a afastar a possibilidade de burla ao processo licitatório. Essa providência é importante para evitar o que se denomina de “aluguel de participação”. Sobre o tema, vale reproduzir a lição de Marçal Justen Filho:

“Essas circunstâncias conduzem à conclusão de que a vontade legislativa era evitar a participação de empresas não comprometidas efetivamente com a execução do objeto. Quer-se evitar fenômeno que se poderia denominar ‘aluguel de participação’. Reprime-se que a empresa forneça seu ‘nome comercial’ apenas para viabilizar a participação de outras na licitação. Evita-se a conjugação de um número absurdo de empresas, todas reunidas para o fim de propiciar quantitativos mínimos e cuja viabilidade de operação é nula” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 8.666/1993, 17ª ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 791).

No âmbito concreto, após a cisão parcial da Pavienge Engenharia Ltda., a Ética Construtora pleiteou inicialmente a substituição da consorciada minoritária pela empresa Matrix Infraestrutura Ltda. A documentação apresentada pela nova integrante foi submetida à análise técnica e reconhecida como apta a comprovar as condições de habilitação, nos termos da lei e do edital. Entretanto, sobrevindo o pedido da Ética Construtora Ltda. para assumir de forma isolada o objeto da licitação, a questão jurídica passou a ser a viabilidade de se dispensar a figura do consórcio, diante da alegada suficiência da capacidade técnica da empresa líder.

Assim informou a Gerência de Licitações mediante o DESPACHO Nº 339/2025/GOINFRA/LC-GELIC-13150 (78747294):

a) Se o consórcio, após a alteração, continua atendendo a todos os requisitos exigidos na habilitação da licitação: A Diretoria de Obras Rodoviárias (DOR), por meio do DESPACHO Nº 3956/2025/GOINFRA/DOR-06105 (SEI nº 78605161), concluiu que a Ética Construtora Ltda. reúne, de forma individual, a capacidade técnica necessária para a execução da parcela de maior relevância, atendendo às exigências editalícias. Os atestados apresentados comprovam quantitativos superiores ao mínimo exigido em serviços compatíveis com o objeto licitado.

b) A existência ou não de fatos novos, ocorridos após a adjudicação, que justifiquem a alteração: A alteração na composição do consórcio é justificada pela reorganização societária da Pavienge Engenharia Ltda., com a consequente transferência de seu patrimônio técnico-operacional, incluindo os atestados de capacidade técnica, para outra sociedade empresária (conforme Despacho nº 3390/2025/GOINFRA/DOR-06105 - SEI nº 77415801, e Despacho nº 680/2025/GOINFRA/PR-06101 - SEI nº 77627367). Segundo o setor técnico, tal reestruturação inviabilizou a permanência da PAVIENGE no consórcio nos moldes originalmente estabelecidos, dada a perda de sua capacidade técnica. A própria PAVIENGE ENGENHARIA LTDA. formalizou sua anuência com a retirada da composição consorcial, declarando que, em razão da reestruturação societária, deixou de possuir as condições necessárias para permanecer no Consórcio Ética/Pavienge (SEI nº. 76515724).

c) Se a nova composição do consórcio não prejudica a execução do objeto a ser contratado nem configura burla ao procedimento licitatório: A análise técnica da DOR e o relatório 13 (77623725) indicam que a nova composição mantém a capacidade técnica, jurídica, fiscal e econômico-financeira necessária para a execução do objeto, não havendo indícios de prejuízo à execução ao contrato.

d) Se a alteração for significativa (como a dissolução do consórcio), faz-se necessária justificativa mais robusta e fundamentada por parte da Administração: A alteração foi justificada pela reestruturação societária da Pavienge, conforme item 'b'.

e) Se o edital veda expressamente a alteração da composição do consórcio, na etapa de licitação ou de execução contratual: O edital da Concorrência Pública nº 027/2024 não veda expressamente a alteração da composição do consórcio, e a Lei nº 14.133/2021, em seu art. 15, § 5º, prevê a possibilidade de substituição de consorciado, desde que autorizada e condicionada à comprovação de manutenção dos requisitos de habilitação.

3. Ponderação sobre o Questionamento da Empresa BTB-TECCON

É fundamental registrar que, em que pese o atendimento aos requisitos acima, o Consórcio BTB-TECCON apresentou manifestação (Processo SEI nº 202500036008559) alegando que a cisão patrimonial da Pavienge, que resultou na transferência de seu acervo técnico, foi efetivada anteriormente à abertura da licitação (27/06/2024 vs. 12/09/2024). Segundo o BTB-TECCON, este fato não configuraria um fato superveniente capaz de justificar a alteração do consórcio, mas sim uma burla ao procedimento licitatório, uma vez que a Pavienge não possuiria a capacidade técnica necessária no momento da habilitação original.

Cabe ressaltar que, salvo melhor juízo, não há nos autos nenhum debate formal ou análise aprofundada sobre a alegação do Consórcio BTB-TECCON de que a cisão patrimonial da Pavienge ocorreu antes da abertura da licitação, e que, portanto, a Pavienge já não detinha a capacidade técnica exigida no momento da habilitação original. O Parecer Jurídico GOINFRA/PR-PROSET-ANP-18760 Nº 548/2025 (SEI nº 77782126) menciona que as alegações da BTB não foram enfrentadas no âmbito jurisdicional e que devem ser objeto de apreciação administrativamente (item 1.8). No entanto, os pareceres subsequentes focaram na viabilidade da substituição da consorciada e na capacidade técnica da nova composição, sem abordar diretamente a validade da habilitação original do Consórcio Ética-Pavienge à luz da alegação do BTB-TECCON.

Cumpre ressaltar que a alteração subjetiva de consórcio constitui medida excepcional, admitida somente quando presente fato superveniente relevante e desde que mantidas integralmente as condições de habilitação, sem burla ao certame ou prejuízo à execução contratual. É o que ensina a doutrina (Antônio Carlos Cintra do Amaral; Rafael Alves de Menezes) e a jurisprudência do TCU (Acórdãos nº 2603/2007 e nº 2130/2016).

Diante desse cenário, passa-se à verificação da viabilidade de habilitação direta da empresa líder, Ética Construtora Ltda., enquanto participante individual, questão que passa a ser examinada no tópico seguinte.

A denúncia realizada pela BTB poderia, em tese, ensejar a inabilitação do consórcio por fraude à licitação. No entanto, até o presente momento processual, consta apenas a denúncia, sem investigações aprofundadas ou ateste do setor técnico da GOINFRA acerca da ocorrência de fraude. Assim sendo, diante da não verificação até o presente momento processual, de plano, de uma fraude à licitação, é plausível o regular prosseguimento do certame, sem prejuízo do desenvolvimento do Processo Preliminar de Investigação e consequente PAR ou PARF.

Da Possibilidade de Habilitação Individual da Ética Construtora Ltda.

Verifica-se nos presentes autos a apreciação técnica, pela Diretoria de Obras Rodoviárias (Despacho nº 3956/2025/DOR - SEI nº 78605161), com o ateste que a licitante Ética Construtora Ltda. possui, de forma isolada, acervo técnico suficiente para atender a todas as parcelas exigidas no edital.

Conforme o Despacho nº 3956/2025/DOR (SEI nº 78605161), a Ética Construtora Ltda. apresentou atestados de capacidade técnica em seu nome, emitidos em data anterior à fase de habilitação, comprovando quantitativos superiores ao mínimo exigido para o serviço de Reciclagem de Base com 15% de Brita e 2% de Cimento em Peso (35.309,937 m³). Especificamente, a empresa apresentou o Atestado de Capacidade Técnica CAT nº 733 do DER/PI (Contrato PJU/22/2010 DUEM), que registra 38.140,20 m³ de Reciclagem de Base com solo melhorado com cimento (4%) e 22.891,92 m³ de Reciclagem de Base com adição de brita, além do Atestado nº 9/2022 da própria GOINFRA/OR GEMOR (Contrato 332/2024 AD GEJUR L7), com 17.250,910 m³ de Reciclagem de base com 15% de brita e 2% de cimento em peso.

É imperioso rememorar que o caráter das análises empreendidas nos autos, especialmente no que tange à verificação da capacidade técnico-operacional e profissional das empresas, é eminentemente técnico. O controle de conteúdo técnico, como a aferição de quantitativos de obras e serviços, a compatibilidade de atestados e a avaliação da exequibilidade de propostas sob o prisma da engenharia, escapa da competência desta Procuradoria Setorial.

Segundo o setor técnico, ainda que a cisão da Pavienge fosse anterior à fase de habilitação, a própria Ética, ao tempo da abertura da licitação, já se achava plenamente capaz de assumir, de forma isolada, todas as obrigações do consórcio, atendendo portanto à condicionante do Despacho nº 1361/2025/GAB (SEI nº 78189909).

Os novos atestados de acervo técnico, conforme o setor técnico da GOINFRA, atestam condição preexistente. No Acórdão nº 1211/2021 – Plenário, assentou-se que “admitir a juntada de documentos que apenas venham a atestar condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame não fere os princípios da isonomia e igualdade entre as licitantes” e que, ao contrário, “a desclassificação do licitante, sem que lhe seja conferida oportunidade para sanear os seus documentos de habilitação, resulta em objetivo dissociado do interesse público, com a prevalência do processo (meio) sobre o resultado almejado (fim)”.

Conforme o Despacho nº 3956/2025/DOR - SEI nº 78605161, a ausência inicial de parte da documentação não refletia a inexistência da capacidade técnica, mas tão somente a não apresentação da atestação, tendo em vista que se compreendia, àquela época, a suficiência dos atestados emitidos pela PAVIENGE. Uma vez demonstrado, em momento posterior, que tais documentos já existiam e apenas não foram apresentados de imediato, foi verificado pela DOR, mediante o Despacho nº 3956/2025/DOR - SEI nº 78605161 que a licitante possuía, desde antes da habilitação, plena aptidão para se habilitar e, inclusive, para assumir sozinha a execução do objeto licitado.

conclusão

Diante dos fatos e fundamentos apresentados, bem como das justificativas técnicas acostadas aos autos, conclui-se pela juridicidade da exclusão de uma consorciada.

Esclareça-se que não compete à Procuradoria Setorial, enquanto órgão de consultoria jurídica, manifestar-se sobre aspectos eminentemente técnicos, extrajurídicos, tampouco sobre a conveniência e oportunidade atinente aos atos ora pretendidos.

Por fim, destaca-se não competir a esta Procuradoria Setorial validar e/ou realizar adequações em atendimento às recomendações assinaladas em seus pareceres, conforme nova redação dada ao art. 47 da Lei Complementar Estadual nº 58/2006, dada pela recente LC Estadual nº 164/2021, bem como interpretação conferida pela Procuradoria-Geral do Estado na Nota Técnica n.º 1/2021 (SEI n. 202100003008897), salvo quando houver controvérsia jurídica objetiva e específica expressamente apontada pela unidade consulente.

É o parecer.

À Diretoria de Licitações e Contratos.

Ao consulente.

SETOR DE ANÁLISE DE NEGÓCIOS PÚBLICOS DO(A) AGÊNCIA GOIANA DE INFRAESTRUTURA E TRANSPORTES, aos 05 dias do mês de setembro de 2025.

| Documento assinado eletronicamente por YURI MATHEUS ARAUJO PINHEIRO MATOS, Procurador (a) do Estado, em 05/09/2025, às 17:27, conforme art. 2º, § 2º, III, "b", da Lei 17.039/2010 e art. 3ºB, I, do Decreto nº 8.808/2016.

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Referência: Processo nº 202500036009024 | SEI 79244814