ESTADO DE GOIÁS

AGÊNCIA GOIANA DE INFRAESTRUTURA E TRANSPORTES

SETOR DE ANÁLISE DE NEGÓCIOS PÚBLICOS

Processo: 202500036009024

Nome: ETICA CONSTRUTORA LTDA 26.631.473/0001-80

Assunto: CONCORRÊNCIA Nº 27/2024-GOINFRA. ALTERAÇÃO DE COMPOSIÇÃO CONSORCIAL - SUBSTITUIÇÃO DE EMPRESA CONSORCIADA (PAVIENGE ENGENHARIA LTDA. POR MATRIX INFRAESTRUTURA LTDA.)

PARECER JURÍDICO GOINFRA/PR-PROSET-ANP-18760 Nº 548/2025

CISÃO PARCIAL DA SOCIEDADE EMPRESÁRIA SUBSTITUÍDA. ANÁLISE DOS REQUISITOS DE HABILITAÇÃO DO NOVO CONSÓRCIO. ATENDIMENTO DOS REQUISITOS JURÍDICOS, FISCAIS, ECONÔMICO-FINANCEIROS E TÉCNICOS. FATO SUPERVENIENTE. AUSÊNCIA DE VEDAÇÃO EDITALÍCIA. NÃO PREJUÍZO À EXECUÇÃO DO OBJETO. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO EFETIVA DA PERDA DE CAPACIDADE TÉCNICA DA EMPRESA SUBSTITUÍDA. APRECIAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO DE TERCEIRO INTERESSADO. VIABILIDADE JURÍDICA DA ALTERAÇÃO. PROCEDIMENTO PRELIMINAR INVESTIGATÓRIO - PPI.

RELATÓRIO

Trata-se de análise jurídica solicitada a esta Procuradoria Setorial, nos termos do Despacho nº 107/2025/GOINFRA/PR-CONTROLE-22820 (SEI nº 75941460), com vistas à emissão de Parecer Jurídico quanto à manifestação protocolada pela sociedade empresária Ética Construtora Ltda. (SEI nº 75725722), no âmbito da Concorrência nº 27/2024-GOINFRA, cujo objeto consiste na contratação de empresa de engenharia para a execução da obra de restauração da rodovia GO-151, trecho Porangatu–Mutunópolis, com extensão de 40,54 km.

No âmbito da referida concorrência, o Consórcio Ética-Pavienge foi inabilitado em razão de uma declaração de inidoneidade da Pavienge ocorrida em 2024. Todavia, a Pavienge havia interposto recurso em processo apartado, questionando a validade da penalidade que a declarou inidônea. Em análise da matéria, a Presidência da GOINFRA, por meio do Despacho Decisório nº 7/2025, reconsiderou a sanção de inidoneidade, reconhecendo a ausência de instauração de processo administrativo sancionador (PARF), o que configuraria violação ao devido processo legal (art. 5º, inciso LV, da CRFB). Manteve-se, no entanto, a rescisão do Contrato nº 31/2023.

Diante da retirada da sanção, a Pavienge protocolou pedido de reconsideração, pleiteando a reanálise da proposta apresentada em conjunto com a Ética Construtora na Concorrência nº 027/2024. Além disso, a Ética ajuizou o processo judicial 5349922.90, no qual obteve decisão liminar para afastar os efeitos da desclassificação do consórcio. Foi interposto agravo de instrumento pela segunda colocada (BTB), que havia sido beneficiada pela desclassificação do Consórcio Ética-Pavienge. Todavia, o recurso não foi provido.

Consequentemente, a Presidência da GOINFRA exerceu a autotutela na licitação, e mediante o Despacho Decisório de evento SISLOG n. 218924, decidiu:

a) declarar a nulidade exclusivamente do ato de desclassificação do Consórcio Ética–Pavienge, com a consequente reclassificação do consórcio e reanálise de sua proposta, preservando-se os demais atos do certame que não guardem relação direta com a irregularidade apurada.

b) Em observância ao art. 147 da Lei nº 14.133/2021 e ao princípio da conservação dos atos administrativos, delimito os efeitos da nulidade para que não haja retroação generalizada, de modo a evitar impactos desproporcionais à segurança jurídica e ao interesse público. Assim, mantém-se a anulação do contrato celebrado com o Consórcio BTB–Teccon, preservando-se, contudo, os registros administrativos de sua atuação até a presente data, inclusive para fins de eventual compensação por despesas comprovadamente incorridas e para assegurar a transparência do processo.

Logo, o Consórcio Ética-Pavienge sagrou-se vencedor do certame, sendo composto, à época, pelas empresas Ética Construtora Ltda. e Pavienge Engenharia Ltda., esta última responsável, em parte, pela comprovação de capacidade técnica.

Todavia, no curso do procedimento, sobreveio representação apresentada pelo Consórcio BTB Teccon, autuada nos autos SEI nº 202500036008559, noticiando fato que qualificou como superveniente, referente à suposta inexistência de capacidade técnica da Pavienge Engenharia Ltda. Argumenta-se que, por força de cisão patrimonial formalizada em 27/06/2024, o acervo técnico utilizado por essa sociedade empresária para a finalidade de habilitação teria sido transferido à PAVMAC Construções Ltda., antes da sessão pública de abertura da licitação, ocorrida em 12/09/2024. Tal circunstância, segundo a peticionária, tornaria nula de pleno direito a habilitação do consórcio vencedor, tendo em vista que o atestado técnico apresentado não mais integrava o patrimônio jurídico da Pavienge à data da habilitação.

Após análise dos elementos apresentados, esta Procuradoria Setorial, ao DESPACHO Nº 145/2025/GOINFRA/PR-PROSET-ANP-18760 (75578488), considerou que os fatos narrados, conquanto revestidos de aparente gravidade, seriam oportunamente arguidos e submetidas à apreciação judicial, tendo em vista que a questão já estava judicializada nos autos do Agravo de Instrumento nº 5437038-37.2025.8.09.0000, processo originário 5349922.90, em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. Todavia, o Agravo de Instrumento da BTB não foi provido e o processo judicial posteriormente foi extinto por perda superveniente do objeto, já que a Presidência anulou o ato de desclassificação do consórcio Étia-Pavienge. Colaciona-se a decisão do juízo de primeiro grau, em Embargos de Declaração:

A sentença embargada foi clara, coerente e devidamente fundamentada, tendo reconhecido expressamente que, após a interposição do mandado de segurança, a Administração Pública anulou o certame licitatório e o contrato celebrado com a segunda colocada, o que esvaziou por completo o objeto da demanda.

Ainda que eventual discussão sobre a decadência pudesse ser analisada, a anulação do procedimento licitatório suprimiu o interesse jurídico subjacente à pretensão mandamental, tornando despicienda a apreciação de questões preliminares, inclusive de ordem pública, como a decadência, por falta de utilidade processual superveniente.

No tocante à alegada omissão quanto à natureza do ato administrativo de anulação, verifica-se que a decisão foi proferida com base em documentos constantes dos autos, os quais evidenciam que a Administração reconheceu a nulidade da penalidade de inidoneidade e promoveu a anulação formal do certame e do contrato, fato esse inclusive publicado oficialmente, com efeitos práticos e jurídicos evidentes.

Quanto à delimitação do ato coator, igualmente não há omissão. A sentença identificou que a impugnação tinha como fundamento a inabilitação da impetrante e a consequente contratação da segunda colocada, sendo ambos os atos impactados pela subsequente anulação do certame. Dessa forma, a análise do ato coator perdeu relevância, uma vez que o próprio vício administrativo foi reconhecido e desfeito pela autoridade coatora.

A oposição de embargos de declaração é inadmissível para rediscutir questões tratadas e devidamente fundamentadas, eis que o dito remédio processual não se presta para provocar novo julgamento das questões decididas. Assim, não demonstrada a ocorrência de quaisquer das hipóteses taxativamente previstas no art. 1.022 do Código de Processo Civil, a sua rejeição é de rigor.

As alegações da BTB não foram enfrentadas no âmbito jurisdicional, razão pela qual devem ser objeto de apreciação administrativamente.

Posteriormente, registra-se que, em 11 de junho de 2025, foi protocolada nova manifestação das licitantes (SEI nº 75725722), solicitando a reconfiguração do consórcio vencedor, com a substituição da empresa Pavienge Engenharia Ltda. pela empresa Matrix Infraestrutura Ltda., mantendo-se a Ética Construtora Ltda. como líder do consórcio reformulado. Submetidos os autos a esta Procuradoria Setorial para análise, ao Despacho nº 178/2025-PR-PROSET-ANP (SEI 76322985) a matéria foi saneada, coma orientação de apreciação dos seguintes pontos:

Se o consórcio, após a alteração, continua atendendo a todos os requisitos exigidos na habilitação da licitação;

A existência ou não de fatos novos, ocorridos após a adjudicação, que justifiquem a alteração;

Se a nova composição do consórcio não prejudica a execução do objeto a ser contratado nem configura burla ao procedimento licitatório;

Se a alteração for significativa (como a dissolução do consórcio), faz-se necessária justificativa mais robusta e fundamentada por parte da Administração, caso se intente a continuidade do certame, e, para tanto, deve-se apreciar a manifestação do Consórcio BTB Teccon (75414464), anexa aos autos SEI nº. 202500036008559; e

Se o edital veda expressamente a alteração da composição do consórcio, na etapa de licitação ou de execução contratual.

Em resposta, a Gerência de Licitação, por meio do DESPACHO nº 280/2025 (76372301) apresentou manifestação técnica sobre a possibilidade de substituição de empresa em consórcio, desde que observadas as exigências legais e editalícias, destacando a necessidade de deliberação formal da Administração sobre a anulação, total ou parcial, do certame. Adicionalmente, emitiu o RELATÓRIO nº 13/2025 (77623725), analisando a documentação da nova integrante, a empresa Matrix Infraestrutura Ltda.

A Diretoria de Obras Rodoviárias também se manifestou tecnicamente através do DESPACHO nº 3390/2025 (77415801), informando o atendimento às orientações do Despacho 178 (76322985) e a solicitação de alteração do consórcio.

Ao Despacho 680 (77627367), a Presidência desta Autarquia relatou a evolução processual, que já havia sido objeto de diversas decisões administrativas. Na ocasião, ainda consignou-se que a manifestação (SEI Nº 75414464), protocolada pelo Consórcio BTB Teccon, a qual apresenta "fatos supervenientes que impactam diretamente a validade e a continuidade do contrato administrativo" será analisada posteriormente, nestes autos.

Dada a complexidade dos fatos supervenientes, incluindo a modificação do consórcio e as manifestações técnicas favoráveis das diretorias, os autos são devolvidos à Procuradoria Setorial para uma nova manifestação sobre a viabilidade jurídica da substituição proposta.

Em síntese, a principal questão jurídica a ser apreciada por este Parecer Jurídico no presente momento processual é se é possível ou não a substituição de consorciada durante o processo licitatório, anteriormente à assinatura do contrato.

É o breve relato.

Passa-se à análise do feito.

o consórcio e a alteração consorcial

O consórcio constitui um conglomerado sem personalidade jurídica de sociedades empresárias reunidas com o objetivo de unir esforços em prol da consecução de interesses comuns das consorciadas. Com efeito, trata-se de uma relação contratual, que tem como pressupostos mínimos os capitulados no art. 279 da Lei das S/A’s. No que interessa ao caso presente caso, a participação dessa figura jurídica em licitações (e, por conseguinte, em contratos administrativos) encontrava disciplina no art. 33 da Lei n° 8.666/1993. Por sua vez, a Lei 14.133/21 assim disciplinou sobre o tema:

Art. 15. Salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório, pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, observadas as seguintes normas:

I - comprovação de compromisso público ou particular de constituição de consórcio, subscrito pelos consorciados;

II - indicação da empresa líder do consórcio, que será responsável por sua representação perante a Administração;

III - admissão, para efeito de habilitação técnica, do somatório dos quantitativos de cada consorciado e, para efeito de habilitação econômico-financeira, do somatório dos valores de cada consorciado;

IV - impedimento de a empresa consorciada participar, na mesma licitação, de mais de um consórcio ou deforma isolada;

V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, tanto na fase de licitação quanto na de execução do contrato.

§ 1º O edital deverá estabelecer para o consórcio acréscimo de 10% (dez por cento) a 30% (trinta por cento) sobre o valor exigido de licitante individual para a habilitação econômico-financeira, salvo justificação.

§ 2º O acréscimo previsto no § 1º deste artigo não se aplica aos consórcios compostos, em sua totalidade, de microempresas e pequenas empresas, assim definidas em lei.

§ 3º O licitante vencedor é obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constituição e o registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no inciso I do caput deste artigo.

§ 4º Desde que haja justificativa técnica aprovada pela autoridade competente, o edital de licitação poderá estabelecer limite máximo para o número de empresas consorciadas.

§ 5º A substituição de consorciado deverá ser expressamente autorizada pelo órgão ou entidade contratante e condicionada à comprovação de que a nova empresa do consórcio possui, no mínimo, os mesmos quantitativos para efeito de habilitação técnica e os mesmos valores para efeito de qualificação econômico-financeira apresentados pela empresa substituída para fins de habilitação do consórcio no processo licitatório que originou o contrato.

A participação de empresas em licitações, na forma de consórcios, representa a soma de experiências e qualificações técnicas para viabilizar a execução de serviços públicos, com aumento da competitividade e possibilidade de seleção de licitantes capacitados, sem perder de vista a busca por preços mais vantajosos. Nesse sentido, esclarece-se que disciplinam o consórcio os arts. 278 e 275 da Lei nº 6.404/76, discernindo que se trata de uma associação entre sociedades, sem personalidade jurídica, na qual os consorciados somente se obrigam nas condições previstas no respectivo contrato, respondendo cada um por suas obrigações, sem presunção de solidariedade.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União tem assentado que a Lei - tanto a 8.666/93[1], quanto a 14.133/21, deixam à discricionariedade do gestor a decisão de admitir ou não a participação de empresas organizadas em consórcios no certame, devendo o desígnio ser verificado caso a caso. No caso em tela, admitiu-se a participação de empresas consorciadas e, ainda, a substituição de consorciadas (minuta de edital - SISLOG 68828), com as seguintes regras acerca da sua participação no certame, e, consequentemente, da substituição das consorciadas:

3.12. Neste certame é admitida a participação de empresas reunidas em consórcio:

3.12.1. Caso esteja admitida a participação de consórcio no item 3.12, esta estará vinculada as definições do item 6.5 deste Edital.

[...]

Consórcio de empresas

6.5. Será permitida a participação de pessoas jurídicas organizadas em consórcios, atendidas as condições previstas no art. 15 da Lei nº 14.133/2021 e observadas as seguintes normas:

6.5.1. Comprovação de compromisso público ou particular de constituição de consórcio, subscrito pelos consorciados;

6.5.2. Fica vedada a participação de pessoa jurídica consorciada em mais de um consórcio ou isoladamente, bem como de profissional em mais de uma empresa, ou em mais de um consórcio;

6.5.3. Indicação da empresa líder do consórcio, que será responsável por sua representação perante a Administração;

6.5.3.1. O consórcio deverá ter uma administração única, que se dará através da líder do consórcio, obrigatoriamente uma empresa brasileira, objetivando a garantia de uniformidade técnica no desenvolvimento dos serviços.

6.5.4. Responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio, tanto na fase de licitação quanto na de execução do contrato;

6.5.5. O prazo de duração do consórcio deve, no mínimo, coincidir com o prazo de conclusão do objeto licitatório, até sua aceitação definitiva;

6.5.6. Número de empresas por consórcio limitar-se-á a três empresas;

6.5.7. O licitante vencedor é obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constituição e o registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no item 6.5.1;

6.5.8. Os consorciados deverão apresentar compromisso de que não alterarão a constituição ou composição do consórcio, visando manter válidas as premissas que asseguram a sua habilitação, salvo quando expressamente autorizado pelo contratante;

6.5.9. Na habilitação econômico-financeira, para os licitantes em formato de consórcio, será considerado o acréscimo no percentual de 20% (vinte por cento) sobre o valor exigido de licitante individual para a habilitação econômico-financeira;

6.5.9.1. O acréscimo previsto no item 6.5.9 não se aplica aos consórcios compostos, em sua totalidade, de microempresas e pequenas empresas, assim definidas em lei.

6.5.10. Todos os integrantes do consórcio deverão apresentar a documentação de habilitação, admitindo-se, para efeito de qualificação técnica, o somatório dos quantitativos de cada consorciado, e, para efeito de qualificação econômico-financeira, o somatório dos valores de cada consorciado, observado o disposto no item 6.5.9.

Para resguardar o interesse público e tendo em vista a mutabilidade dos contratos administrativos e a dinamicidade da atividade empresarial, doutrina/literatura jurídica e jurisprudência têm admitido tanto a possibilidade de substituição de empresas consorciadas quanto a alteração do percentual de participação, desde que mantidas todas as condições de habilitação e qualificação exigidas no processo licitatório. Eis os ensinamentos do Antônio Carlos Cintra do Amaral (2010, p.201):

(a) Os editais de licitação devem determinar que qualquer alteração na composição do consórcio, assim como na participação percentual de cada consorciada, deve ser submetida à aprovação prévia da Administração, quer ela ocorra durante a licitação, quer durante a execução do contrato; (...)

No mesmo sentido é o entendimento de Rafael Alves de Menezes (2021, p. 50-51):

[...] a partir do momento em que o contrato tem sua execução iniciada, vigora a premissa de mutabilidade que orienta a lógica dos contratos administrativos, pouco importando a natureza jurídica do contratado, se sociedade empresária isolada ou consórcio. [...] Entretanto, quando o contrato administrativo é celebrado, o consorciado é um contratado como outro qualquer, sujeito ao desenvolvimento de uma atividade empresarial dinâmica, estando o contrato sujeito a alterações objetivas e subjetivas.

O que importa para o ente público, independentemente de alterações na estrutura societária do contratado, é que o contrato seja executado. As circunstâncias fáticas, econômicas e sociais do momento da realização da licitação não se perpetuam, o que justifica alterações no contrato, sempre com vistas à execução do objeto da maneira que melhor concretize o interesse público, o que pode abranger modificações no aspecto subjetivo do contrato.

Daí por que não se abona interpretação que não admita a alteração da composição do consórcio por ausência expressa de autorização legal, o que seria um retrocesso a um positivismo cego, que não mais vigora no direito administrativo pós-moderno.

Segundo leciona Rafael Alves de Menezes (2021, p.53) deve-se considerar a possibilidade de alteração dos percentuais do consórcio celebrado, caso constatada a possibilidade de descumprimento contratual, com eventuais riscos de paralisação da obra. O mesmo motivo aparenta permitir a saneabilidade durante o procedimento licitatório, especialmente se não violada a isonomia do certame.

Questiona-se, portanto, se é possível a substituição de uma consorciada durante o processo licitatório.

é possível a substituição de uma consorciada durante o processo licitatório?

A substituição de consorciada é regulamentada pela Lei n. 14.133/21, em seu art. 15, §5º:

Art. 15. Salvo vedação devidamente justificada no processo licitatório, pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, observadas as seguintes normas:

[...]

§ 5º A substituição de consorciado deverá ser expressamente autorizada pelo órgão ou entidade contratante e condicionada à comprovação de que a nova empresa do consórcio possui, no mínimo, os mesmos quantitativos para efeito de habilitação técnica e os mesmos valores para efeito de qualificação econômico-financeira apresentados pela empresa substituída para fins de habilitação do consórcio no processo licitatório que originou o contrato.

Portanto, inexiste limitação definida expressamente em lei se é possível ou não a substituição de consorciada antes da assinatura do contrato. O edital também não realiza limitação (como apresentado no item 2.3 deste Parecer Jurídico), tratando especificamente do momento contratual ou do processo licitatório. Passa-se à análise do caso sob duas hipóteses: se há uma lacuna na lei e no edital; ou se, ao não delimitar as hipóteses de substituição da consorciada, a lei confere à Administração Pública uma margem para a decisão administrativa. Ambas as hipóteses conduzem ao mesmo resultado.

Caso adotada a primeira hipótese (lacuna normativa), não se verifica norma jurídica apartada apta a ser aplicada por analogia. Também não se verificam, ao menos dentro da GOINFRA, decisões administrativas pretéritas aptas a consolidarem um costume administrativo. Acerca dos princípios gerais do direito, são tratados na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em seu art. 4o, com diretrizes interpretativas definidas nos arts. 20 e seguintes. Do seu conteúdo, é possível extrair as seguintes diretrizes para a interpretação do presente caso concreto: a) Decidir com base nos elementos concretos postos, e não com base em valores jurídicos abstratos; b) Decidir e motivar conforme a necessidade e adequação da medida; e c) Levar em consideração os obstáculos reais da Administração Pública para a presente tomada de decisão.

Já sobre a segunda hipótese, ao não delimitar os casos de substituição de consorciada, é possível interpretar que a lei não apresenta uma lacuna, mas, na realidade, confere à Administração Pública uma margem de decisão administrativa, fundada nos elementos acima citados e nas regras do discurso racional prático. Entendemos ser aplicável ao caso a segunda hipótese, não se tratando o caso como uma lacuna normativa, mas como uma decisão legislativa de conferir margem à discricionariedade técnica. Ainda assim, por cautela, os parágrafos subsequentes deste opinativo apresentarão exigências de justificativas técnicas que abranjam ambas as possibilidades.

As diretrizes específicas para a alteração ou desconstituição de consórcio já foram apresentadas pela Procuradoria Federal, por meio do Parecer Jurídico nº 00919/2012/TG/PFE/DNIT:

15.1. As referidas alterações são medida excepcional;

15.2. A Administração deve comprovar que o consórcio permanece, após a alteração, com todos os requisitos exigidos à época da habilitação na licitação;

15.3. Devem ser comprovados fatos novos, ocorridos após a adjudicação do objeto, que justifiquem a alteração;

15.4. A nova composição do consórcio não deve prejudicar a execução do objeto contratado nem constituir burla ao procedimento licitatório;

15.5. A Administração deve averiguar se foram mantidas todas as condições constantes no contrato original;

15.6. Na hipótese de alteração significativa do consórcio, mais semelhante a uma dissolução deste, a justificativa apresentada pela administração para aceitá-la deve ser proporcionalmente mais fundamentada.

O Tribunal de Contas da União (ACÓRDÃO N. 2603/2007 – PLENÁRIO) também julgou necessário o cumprimento dos seguintes requisitos:

a) Edital não a vedasse expressamente;

b) Fossem atendidos pela nova empresa, os requisitos da habilitação de que trata o art. 27 da Lei 8.666/93;

c) Fossem mantidas todas as condições estabelecidas no contrato original;

d) Não houvesse prejuízo para a execução do objeto pactuado pela modificação da estrutura da empresa; e

e) Houvesse expressa da Administração, após a verificação dos requisitos apontados anteriormente, como condição para a continuidade do contrato.

A alteração de consórcio, com alteração subjetiva de uma das participantes, é medida excepcional, que somente pode ser admitida em situações bem delineadas e justificadas pelas empresas, de modo a afastar a possibilidade de burla ao processo licitatório. Essa providência é importante para evitar o que se denomina de “aluguel de participação”. Sobre o tema, vale reproduzir a lição de Marçal Justen Filho:

“Essas circunstâncias conduzem à conclusão de que a vontade legislativa era evitar a participação de empresas não comprometidas efetivamente com a execução do objeto. Quer-se evitar fenômeno que se poderia denominar ‘aluguel de participação’. Reprime-se que a empresa forneça seu ‘nome comercial’ apenas para viabilizar a participação de outras na licitação. Evita-se a conjugação de um número absurdo de empresas, todas reunidas para o fim de propiciar quantitativos mínimos e cuja viabilidade de operação é nula” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 8.666/1993, 17ª ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 791).

Assim sendo, é necessária carga argumentativa maior para a alteração de consórcio especialmente na fase pré-contratual da licitação. Nesse liame, qualquer possível modificação subjetiva do contratado merece especial atenção por parte do Poder Público, na medida em que se deve evitar a existência de um mercado paralelo de aquisição de posição contratual com a Administração, o que certamente poderia ocorrer se o tema fosse tratado com prodigalidade (cuidando especificamente da hipótese de se permitir o prosseguimento do certame, e consequentemente do contrato, por consórcio deformado de sua estrutura original, a Corte de Contas da União emitiu o Acórdão 2130/2016).

Com a finalidade de assegurar a carga argumentativa razoável para eventual decisão administrativa sobre a matéria, bem como conciliar o entendimento jurisprudencial, da Procuradoria Federal e as regras de interpretação jurídica sobre o caso concreto, em sede de diligência, esta Procuradoria Setorial apresentou os seguintes questionamentos:

Se o consórcio, após a alteração, continua atendendo a todos os requisitos exigidos na habilitação da licitação;

A existência ou não de fatos novos, ocorridos após a adjudicação, que justifiquem a alteração;

Se a nova composição do consórcio não prejudica a execução do objeto a ser contratado nem configura burla ao procedimento licitatório;

Se a alteração for significativa (como a dissolução do consórcio), faz-se necessária justificativa mais robusta e fundamentada por parte da Administração, caso se intente a continuidade do certame, e, para tanto, deve-se apreciar a manifestação do Consórcio BTB Teccon (75414464), anexa aos autos SEI nº. 202500036008559; e

Se o edital veda expressamente a alteração da composição do consórcio, na etapa de licitação ou de execução contratual.

Passa-se, portanto, à apreciação das exigências argumentativas mínimas pelos setores técnicos e Presidência da GOINFRA.

ELEMENTOS MÍNIMOS Da DECISÃO ADMINISTRATIVA SOBRE A MATÉRIA

Em relação ao item "a", conforme o Relatório nº 13/2025 GOINFRA/LC-GELIC-13150 (SEI nº 77623725), observa-se que a Gerência de Licitação analisou a documentação de habilitação da Matrix Infraestrutura Ltda., indicada como substituta da Pavienge Engenharia Ltda. O relatório concluiu que a MATRIX INFRAESTRUTURA LTDA. atende plenamente aos requisitos de habilitação jurídica (item 6.15.1 do edital), regularidade fiscal, social e trabalhista (item 6.15.3 do edital), e qualificação econômico-financeira (item 6.15.4 do edital).

Adicionalmente, o Despacho nº 3390/2025/GOINFRA/DOR-06105 (SEI nº 77415801), da Diretoria de Obras Rodoviárias, atestou que a documentação técnica apresentada pela nova consorciada comprova capacidade compatível com a parcela de maior relevância do objeto, atendendo aos requisitos de qualificação técnica exigidos no edital. Dessa forma, a nova composição do consórcio (Ética/Matrix) mantém as condições de habilitação para participação no certame, nos termos do edital e da Lei Federal nº 14.133/2021.

No que se refere ao item "b", a alteração na composição do consórcio é justificada pela reorganização societária da Pavienge Engenharia Ltda., com a consequente transferência de seu patrimônio técnico-operacional, incluindo os atestados de capacidade técnica, para outra sociedade empresária (conforme Despacho nº 3390/2025/GOINFRA/DOR-06105 - SEI nº 77415801, e Despacho nº 680/2025/GOINFRA/PR-06101 - SEI nº 77627367). Segundo o setor técnico, tal reestruturação inviabilizou a permanência da PAVIENGE no consórcio nos moldes originalmente estabelecidos, dada a perda de sua capacidade técnica. A própria PAVIENGE ENGENHARIA LTDA. formalizou sua anuência com a retirada da composição consorcial, declarando que, em razão da reestruturação societária, deixou de possuir as condições necessárias para permanecer no Consórcio Ética/Pavienge (SEI nº. 76515724).

Conforme o art. 229 da Lei nº 6.404/76 (Lei das Sociedades Anônimas), a cisão é “a operação pela qual a companhia transfere parcelas do seu patrimônio para uma ou mais sociedades, constituídas para esse fim ou já existentes, extinguindo-se a companhia cindida, se houver versão de todo o seu patrimônio, ou dividindo-se o seu capital, se parcial a versão”. A cisão se dá por meio da transferência de parcelas do patrimônio, envolvendo ativos e passivos. Na cisão parcial, a cindenda absorve parcela do patrimônio da cindida e sucede a esta nos direitos e nas obrigações relacionados no ato da cisão, e, com a cisão total, extingue-se a sociedade cindida, com a versão de seu patrimônio ao das sociedades cindendas.

De todo modo, a cindenda de fato não se caracteriza como uma sociedade empresária absolutamente distinta da cindida, haja vista que é sucessora de direitos e obrigações anteriormente detidos pela cindida. Vale sublinhar que o acervo técnico e humano, a expertise e o know-how da cindenda advém daquilo que lhe é expressamente transferido da cindida. Assim, a “empresa receptora dessa unidade de negócios sucederá, neste particular, à cindida e, portanto, legará, em tese, a capacidade técnica, operacional, gerencial, etc., que antes se encontrava agregada e diluída dentro da empresa indivisa.” (MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Reorganização societária, cisão empresarial e contrato administrativo. Boletim de Direito Administrativo – BDA, n. 3, p. 349, maio, 2001).

Todavia, a mera apresentação do contrato de cessão não tem o condão de comprovar a capacidade técnica aludida. A matéria foi enfrentada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que exarou o Acórdão nº 2.444/2012-Plenário[2], admitindo a possibilidade de transferência da capacidade técnico-operacional entre pessoas jurídicas. Tendo em vista a complexidade estrutural das sociedades empresárias, não é possível concluir que a simples transferência de recursos humanos ou materiais que concorriam para o sucesso de uma empresa ‘x’ ensejará o sucesso de uma empresa ‘y’. Por conta disso, os resultados da transferência de acervo realizada terão que ser analisados em cada caso concreto.

Em relação ao item "c", salienta-se que a Diretoria de Obras Rodoviárias, por meio do Despacho nº 3390/2025/GOINFRA/DOR-06105 (SEI nº 77415801), avaliou que, com base na proposta original e na capacidade técnica apresentada pela Matrix Infraestrutura Ltda., não há, até o momento, indícios de que a substituição comprometa a execução do objeto pactuado. A proposta é considerada exequível sob os aspectos técnico e orçamentário, conforme parecer técnico registrado no documento SEI nº 77432449 (mencionado no Despacho nº 3390/2025/GOINFRA/DOR-06105 - SEI nº 77415801). A substituição é motivada por um evento societário legítimo (cisão parcial da Pavienge), e a nova integrante demonstrou capacidade técnica e financeira, o que, aparentemente, afasta a configuração de burla ao procedimento licitatório.

No que se refere ao item "d", a manifestação do Consórcio BTB Teccon (SEI nº 75414464), anexa aos autos SEI nº 202500036008559) levanta questionamentos sobre a legalidade da habilitação do consórcio inicialmente vencedor.

Caso o setor técnico verifique, de plano, indício de fraude à licitação, orienta-se que seja desclassificado o consórcio vencedor, após o contraditório. No entanto, caso a respectiva análise demande diligência probatória, cujo lapso temporal prejudique o andamento da contratação, orienta-se que seja aberto Procedimento Preliminar de Investigação - PPI. O procedimento em apreço deverá seguir as disposições do Decreto Nº 9.573, de 05 de dezembro de 2019, o qual versa acerca da responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública do Estado de Goiás. Como mencionado no art. 4º, §5º do Decreto Nº 9.573, de 05 de dezembro de 2019, o Procedimento Preliminar Investigatório será conduzido por 1 (um) ou mais servidores públicos estáveis ou empregados públicos com mais de 3 (três) anos de efetivo exercício e terá duração máxima de 30 (trinta) dias, admitida uma única prorrogação por igual período, mediante ato fundamentado da autoridade instauradora.

Conforme informado pela Gerência de Licitação no Despacho nº 280/2025/GOINFRA/LC-GELIC-13150 (SEI nº 76372301), em relação ao item "e", aduz-se que o edital não veda expressamente a alteração da composição dos consórcios. A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 15, § 5º, prevê a possibilidade de substituição de consorciado, condicionada à autorização do órgão contratante e à comprovação de que a nova empresa possui, no mínimo, os mesmos quantitativos para habilitação técnica e econômico-financeira apresentados pela empresa substituída. Dessa forma, reputou-se que ausência de vedação expressa no instrumento convocatório, aliada à previsão legal de flexibilização da composição consorcial, permite a análise da alteração proposta.

Com efeito, ressalta-se que o Despacho nº 3390/2025/GOINFRA/DOR-06105 (SEI nº 77415801), em seu item 9, consta expressamente que:

No que se refere à análise de exequibilidade da proposta, verifica-se que esta foi realizada no Processo SEI nº 202400005019995, com parecer técnico favorável registrado no documento SEI nº 77432449, atestando que a proposta é exequível sob os aspectos técnico e orçamentário.

Adicionalmente, o Despacho nº 280/2025/GOINFRA/LC-GELIC-13150 (SEI nº 76372301), ao descrever o fluxo procedimental em caso de anulação parcial do certame, inclui como uma das etapas a: "(v) análise de exequibilidade pela diretoria competente", havendo - ao evento SISLOG 225860 - relatório consolidado de análise de proposta, visando aferir a conformidade, exequibilidade e adequação econômico-financeira da proposta, especialmente no que diz respeito à estruturação de custos e compatibilidade com os preços de mercado[3].

Cumpre consignar que por força das disposições editalícias, e também por força da jurisprudência do TCU, a alteração pretendida depende da anuência expressa da Presidência desta Agência. Assim, caberá ao Gestor analisar as justificativas apresentadas pelas empresas e ponderar, à luz do juízo de conveniência e oportunidade, se a alteração é mais vantajosa para o interesse público e se não há prática simulatória.

Outrossim, de acordo com as lições de Ronny Charles:

"[...] Os inúmeros fatores que envolvem as situações reais reclamam por certa flexibilidade no tratamento da questão, sobretudo com vista ao atendimento de princípios norteadores, como: igualdade, competitividade, moralidade e eficiência.

[...] as empresas consorciadas interessadas na execução contratual solicitam a substituição da empresa desinteressada por uma outra, que complemente as condições necessárias para a execução contratual. Nesta hipótese, as condições concretas devem ser ponderadas, para busca de melhor decisão administrativa.

[...]

Muitas vezes, o interesse público na continuidade da execução contratual e a boa proposta alcançada pela licitação impõem a admissão da alteração da constituição do consórcio. Em outras situações, embora inexista vedação legal, a proposta de alteração deve ser rejeitada, por indicar irresponsabilidade das empresas envolvidas ou mesmo possível conluio entre licitantes".[4]

Visa-se evitar, assim, eventual prejuízo na execução contratual ou até mesmo a paralisação da obra pública, observando o que restou estabelecido no voto do Ministro Relator Valmir Campelo, no Acórdão do TCU n.º 1.188/2007, que assim discorreu:

“36. Na quantificação do potencial prejuízo que o estado de paralisação desses empreendimentos acarreta aos cofres públicos, além de se considerar o montante já empregado, na ordem de 1 bilhão de reais, deve ser levado em conta outras circunstâncias, tais como a não-realização dos benefícios que a utilização da obra inconclusa geraria para a população, além do custo associado ao desgaste das estruturas e parcelas já concluídas, que, por permanecerem muito tempo sem execução, acabam sendo degradadas pela ação deletéria do tempo e das intempéries.

37. Em resumo, uma obra paralisada gera muito mais prejuízo do que apenas aquele representado pelos recursos até então inutilmente nela empregados.”. (ACÓRDÃO n.º 1188/2007 – PLENÁRIO – Relator: VALMIR CAMPELO – Processo: 012.667/2006-4 - Tipo de processo: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO (RL) - Data da sessão: 20/06/2007 - Número da ata: 26/2007).

Rememora-se o caráter eminentemente técnico das análises empreendidas nos autos, cujo controle de conteúdo técnico escapa da competência desta Procuradoria Setorial.

Observadas as cautelas trazidas no presente opinativo, em especial aos seus itens 2.17 e 2.27, considera-se juridicamente admissível a substituição de consorciada durante a licitação.

CONCLUSÕES

Diante dos fatos e fundamentos apresentados, conclui-se que, observadas as cautelas apresentadas na fundamentação do presente opinativo, em especial aos seus itens 3.8 e 4.9, considera-se juridicamente admissível a substituição de consorciada durante a licitação.

Por fim, destaca-se não competir a esta Procuradoria Setorial validar e/ou realizar adequações em atendimento às recomendações assinaladas em seus pareceres, conforme nova redação dada ao art. 47 da Lei Complementar Estadual nº 58/2006, dada pela recente LC Estadual nº 164/2021, bem como interpretação conferida pela Procuradoria-Geral do Estado na Nota Técnica n.º 1/2021 (SEI n. 202100003008897), salvo quando houver controvérsia jurídica objetiva e específica expressamente apontada pela unidade consulente.

Este Parecer não é vinculativo, cabendo ao Ordenador de Despesas o acatamento, ou não, das recomendações (vide Acórdão 594/2020-TCU, que reafirma o princípio da segregação de funções).

Verifica-se que o presente opinativo analisa questão jurídica nova, consistente na juridicidade da substituição de consorciada durante a fase de licitação, previamente à assinatura do contrato, bem como em existir decisão legislativa de se conferir margem à discricionariedade técnica, submetem-se os presentes autos à análise do Gabinete da Procuradoria Geral do Estado de Goiás - PGE-GO.

Paralelamente, encaminhem-se, para conhecimento do Gabinete da PGE e o conhecimento da instrução completa do processo, a Contratação 106364, no SISLOG, e o processo administrativo 202500036008559, sobre a representação da BTB.

É o parecer.

À apreciação superior.

Referências:

1. ^ (TCU, Acórdão 1.946/06).
2. ^ "[...] 13. Observados os conceitos retrotranscritos, assiste razão ao recorrente quando argumenta a respeito da volatilidade da capacidade técnico-operacional de uma empresa, uma vez que essa somente subsistirá enquanto se fizerem presentes na pessoa jurídica em questão os recursos humanos e materiais que definiram seu modus operandi.14. Essa convicção é realçada pela Resolução 1025/2009, do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – Confea, que dispôs em seu art. 48 e parágrafo único:Art. 48. A capacidade técnico-profissional de uma pessoa jurídica é representada pelo conjunto dos acervos técnicos dos profissionais integrantes de seu quadro técnico.Parágrafo único. A capacidade técnico-profissional de uma pessoa jurídica varia em função da alteração dos acervos técnicos dos profissionais integrantes de seu quadro técnico.15. Seria lógico presumir-se, portanto, que se o aparato humano e material que suportava a capacidade técnico-operacional de uma empresa fosse transferido para outra empresa, essa segunda passaria, como via de consequência, a deter tal capacidade. A questão, no entanto, não comporta solução tão simples.16. As empresas constituem-se em estruturas complexas, que congregam pessoas, materiais e equipamentos sob o prisma próprio de sua cultura organizacional. Contam com diferentes valores, estilos de administração, formas de liderança, padrões de controle, níveis de motivação, comprometimento com o resultado. Por esse motivo, não é possível asseverar que a transferência de recursos (humanos e materiais) que concorriam para o sucesso de uma empresa a resultará no sucesso de uma empresa b. É dizer: ainda que seja transferida, a capacidade técnico-operacional da empresa a poderá não resultar na capacidade técnico-operacional da empresa b. Os resultados terão que ser analisados em cada caso concreto, não se podendo extrair corolários a partir da mera existência das transações.[...]26. Conforme se mencionou no item 16 retro, existem diversas variáveis que contribuem para que a empresa logre êxito nos empreendimentos em que se engaja (esse êxito é a tradução mais simples de sua capacidade técnico-operacional). Exemplificando, de nada adianta a empresa deter em seus quadros responsáveis técnicos que apresentam excelentes soluções técnicas se os encarregados dos setores de compras e almoxarifado negligenciarem os controles de estoques e possibilitarem a falta de materiais essenciais às obras. Da mesma forma, se os responsáveis pelos setores de recursos humanos não estiverem atentos às necessidades de contratação de operários ou à adoção de políticas satisfatórias de pessoal, poderão ocorrer o esvaziamento dos quadros e a deflagração de greves, todas danosas à conclusão dos empreendimentos. Despiciendo, ainda, é comentar acerca dos responsáveis pelos setores financeiros da empresa, uma vez que deles dependerão os fluxos de recursos necessários ao sucesso da obra.27. Parece-nos que o recorrente, nesse ponto específico, confundiu o conceito de capacidade técnico-operacional de uma pessoa jurídica com a definição de sua capacidade técnico-profissional, normatizada pelo art. 48 da Resolução-Confea 1025/2009, já transcrito no item 14 desta instrução.28. De qualquer forma, embora se negue razão ao recorrente a partir dos argumentos utilizados, assinala-se que o raciocínio desenvolvido pelo Relator, de que somente seria possível a transferência da capacidade técnica entre pessoas jurídicas quando existisse a totalidade na transferência de patrimônio e profissionais, também não pode subsistir, uma vez que o próprio Tribunal já reconheceu de sua possibilidade nos casos em que ocorrem cisões, como se extrai da inteligência constante do Acórdão 1108/2003-TCU-Plenário. Perceba-se que em tais situações, sejam as cisões totais ou parciais, tanto as empresas cindendas como as cindidas deixarão de ter a totalidade do patrimônio e pessoal que forneceram o suporte organizacional necessário à obtenção da capacidade técnico-operacional já reconhecida. Ou seja: haverá a transferência da capacidade técnico-operacional sem que tenha ocorrido a transferência integral dos elementos humanos e materiais que suportaram sua obtenção.”[...]52. Ocorre, todavia, que em decorrência da dinâmica inerente ao mundo empresarial, mais do que exigir meros atestados, faz-se necessário verificar a preservação da titularidade da capacitação técnica para participar de licitação e executar seu objeto. Mesmo após a existência de cisão, incorporação ou fusão, constitui matéria de fato a ser apurada em cada caso concreto [...]". (Acórdão nº 2.444/2012-Plenário, TCU).
3. ^ Há, ainda, Parecer Técnico de análise da proposta comercial (doc.225860) e parecer técnico anterior (doc. 223292).
4. ^ TORRES, Ronny Charles Lopes de. Lei de licitações públicas comentadas - revista, amp. e atualiz., 10ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2019, p. 504-506.

SETOR DE ANÁLISE DE NEGÓCIOS PÚBLICOS DO(A) AGÊNCIA GOIANA DE INFRAESTRUTURA E TRANSPORTES, aos 04 dias do mês de agosto de 2025.

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Referência: Processo nº 202500036009024 | SEI 77782126